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国家信用坚如磐石,光伏产业前景无限

2018年6月1日,发改委、财政部、能源局联合发布《关于2018年光伏发电有关事项的通知》。通知颁布以来的60个小时,整个光伏产业及光伏相关的金融领域,都经历着巨大的洗礼和考验。对于每一个光伏人而言,这60个小时并不轻松。

在这60个小时中,有认真梳理政策脉络、分析对产业各方面影响的,有连夜开会、讨论应对策略的,有积极探索未来产业出路、为行业明天建言献策的,也有抱头痛哭、呼爹喊娘的,甚至也有提出种种质疑、怀疑政府信用的。

在SOLARZOOM新能源智库看来,上述现象都非常平常,毕竟这次政策出台有三大超预期之处:(1)对属于分布式光伏分支之一的户用光伏采取指标管理,而此前《关于征求光伏发电相关政策文件意见的函》只是对工商业分布式采取指标管理,(2)以“暂不安排普通电站”的方式叫停普通电站,(3)采用“自发文之日起”立即执行的方式而不给予宽限期。

除此以外,本次政策对以下几种情形带来了一定程度的负面影响:(1)对于已经获得2017年指标,而尚未在2018年5月31日前并网的普通电站,(2)对于已经签约、开工甚至已经采购设备,而尚未并网的分布式光伏项目,(3)对于早先因为历史原因“先建先得”而至今尚未获得指标的项目(进一步延长了纳入指标的等待时间)。

【光伏产业质疑的焦点】

正是因为上述原因,在本次产业政策公布以来的这60个小时内,行业内出现了一些关于“政府信誉何在?”的质疑。行业内质疑的焦点在于:

(1)认为当下政策与《国家发展改革委关于2018年光伏发电项目价格政策的通知》(发改价格规[2017]2196号)存在不符。

(2)认为当下政策与《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》(国能发新能[2017]31号)存在不符。

(3)认为将已经备案但尚未并网的项目纳入地方支持范围是“随意取消补贴资格,严重损害了分布式光伏项目投资人的合法权益,既不合规,更不合法!”

(4)认为采用数量化控制手段(建设规模“一刀切”)而非市场化控制手段(如“竞电价”)是典型的懒政。

(5)认为当下政策不设宽限期,没有给予合理的缓冲规模,有“懒政”之嫌。

【政策的合理性分析】

SOLARZOOM新能源智库认为:国家加速削减光伏产业增量项目补贴,存在较强的合理性;国家信用坚如磐石,当下政策并无影响政府信誉的情形存在;当下政策的控制手段在政府部门通盘考虑后,属于自由裁量的范围,且适合效率原则;而当下政策后续的具体细则和执行手段,则并非不可以商榷。

首先,我们不妨先来看一下本次政策的宏观背景:

(1)新能源产业的发展存在着各部门之间协调上的困难。发改委、能源局、财政部、电网公司分别负责价格政策制定、产业政策制定及装机规模规划、补贴征收及发放、保证消纳及电力安全等职能。各部门之间的目标函数、约束条件各有不同,各部门之间的协调机制有待健全,由此导致了2015-2016年相对严重的西部光伏电站限电难题,以及2017年以来的补贴缺口随着时间的推移以“平方关系”显著扩大的情形。当下,限电难题已有明显改善;而补贴缺口难题则缺乏良好的解决方案,缺口在2017年末已经超过了1000亿元。

(2)在国家能源局推进光伏产业政策的时候,曾经面临一些历史疑难难题。例如在2014年曾力推“分布式光伏”,但光伏企业当时尚未探索出良好的商业模式,响应力度不足,从而2014年的8GW分布式光伏指标完成甚少。由此,从2015年开始,不少省份的地方政府推出“先建先得”政策。“先建先得”政策在推动光伏产业规模增长的同时,也带来电站规模和品质失控风险加大、部分地方滋生权力寻租的苗头、行业潜在合规风险加剧等难题,由此能源局在2016年12月果断发文《国家能源局关于调整2016年光伏发电建设规模有关难题的通知》(国能新能[2016]383号),叫停“先建先得”政策。2017年7月,为了响应国家“支持青山绿水”的号召并彻底解决“先建先得”的历史遗留难题,能源局出台《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》(国能发新能[2017]31号),这也就是光伏产业各位所熟知的2017-2020年每年21-22GW的地面电站指标。

(3)国家补贴光伏的目的和初衷并非让行业企业获得“持续的超额收益”,而是为了促进行业企业在有合理盈利的情况下“不断降本”,从而支持国家能源结构优化,支持青山绿水。

(4)2017年以来,不止一家上市公司光伏相关业务实现了连续多个季度40%甚至50%以上的超高毛利率,市值一路创新高,这意味着国家对于光伏产业的补贴水平已经与上述初衷逐渐违背。

(5)新能源产业的补贴取自于可再生能源电价附加,意味着用各行各业及全国人民的菲律宾太阳网开户电费或者说是“血汗钱”来补贴新能源产业。这对于发改委而言,自然存在着对补贴方向和补贴效率的斟酌难题。“1分钱的补贴用于光伏的补贴效率更高,还是用于风电的补贴效率更高”,自然必需平衡。当前来看,风电产业的平均度电补贴力度在0.10元/度左右,而光伏产业的平均补贴力度则高达0.30元/度。同样1分钱补贴,补贴光伏所产生的效益远低于风电。而光伏产业的新增规模(2017年新增53GW)、企业投资积极性则从2017年开始远超过了风电(2017年新增15GW),由此也可以判断出,光伏产业存在着明显的超额收益,继续高额补贴光伏产业将违背国家补贴新能源的初衷。

基于上述关于政策宏观背景的分析,SOLARZOOM智库认为:国家在此时出台政策加速削减光伏产业的增量项目补贴,虽然从感情上看对光伏产业形成了一定的负面影响,但从国家统筹最优的角度来看则是非常合理的。

而关于本次政策是否损害国家和政府信用,SOLARZOOM智库坚定的认为:国家信用坚如磐石,当下政策并无影响政府信誉的情形存在。理由如下:

(1)国家在《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》(国发[2013]24号)中明确提出:“根据光伏发电成本变化等因素,合理调减光伏电站上网电价和分布式光伏发电补贴标准。上网电价及补贴的执行期限原则上为20年。根据光伏发电发展必需,调整可再生能源电价附加征收标准,扩大可再生能源发展基金规模。光伏发电规模与国家可再生能源发展基金规模相协调。”当前来看,国家从未动摇过补贴原则发放20年的基本原则。就算是2015-2016年宏观经济较为困难,各行各业面临巨大的压力,国家也在2016年末将可再生能源电价附加标准从0.015元/度上调到了0.019元/度(居民用电等部分减免情形没有上调)。当然,在当下宏观经济7%左右中高速增长压力持续存在、中美博弈进入“深水区”、国家各项税费全面削减甚至取消的大背景下,可再生能源电价附加进一步上调的确存在困难,国家在此背景下加速削减光伏增量项目补贴,正是对“光伏发电规模与国家可再生能源发展基金规模相协调”这一政策的坚决执行。

(2)《国家发展改革委关于2018年光伏发电项目价格政策的通知》(发改价格规[2017]2196号)指出:“降低2018年1月1日之后投运的光伏电站标杆上网电价……自2019年起,纳入财政补贴年度规模管理的光伏发电项目全部按投运时间执行对应的标杆电价”。该政策中,并没有规定说,不能在2018年6月1日下调光伏电站标杆上网电价,也没有说“按投运时间执行对应的标杆电价”这一政策不能从2019年提前至2018年6月1日。“2018年1月1日-2018年12月31日继续按照指标时间而非投运时间执行电价政策”这只是光伏产业相关人员对于国家政策的一种不甚严密思维下的解读。因此,所谓的本次政策与《国家发展改革委关于2018年光伏发电项目价格政策的通知》存在不符的说法,并不成立。本次政策只是与光伏产业相关人员不甚严密思维下的个人解读不符而已。

(3)《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》(国能发新能[2017]31号)规定了2017-2020年的指标为22.4GW、21.9GW、21.1GW、21.1GW,其中包括了普通电站和领跑者基地项目。而本次政策中指出,“根据行业发展实际,暂不安排2018年普通光伏电站建设规模。在国家未下发文件启动普通电站建设工作前,各地不得以任何形式安排需国家补贴的普通电站建设。”由此可见,本次政策并没有否定此前关于2018年地面电站建设规模的规划,而只是出于行业发展的实际“暂不”安排。所谓“暂不”并非废除的意思,因而也不存在当下政策与此前政策不符一说。

(4)当前已经备案但尚未并网的分布式光伏项目在当前的政策下有以下几种出路:a)等待并纳入2019年的指标,b)参与分布式发电市场化交易(但部分省份尚未开放,且全国整体电力市场交易比例过去几个季度以来维持在20%出头的水平,故而存在较大难度),c)依法纳入地方支持范围(各地补贴标准及财政实力或许各不相同)。这其中任何一条出路,都不是“随意取消补贴资格”。

(5)国家出台各类产业政策是具有一定时效性和条件性的,假如外部条件发生了变化,则政府应当、而且也完全有权对此前的政策进行变更。因此,即使国家当下的政策与此前的政策有所不符,也完全是合法、合规的。例如,在2016年12月的《国家能源局关于调整2016年光伏发电建设规模有关难题的通知》(国能新能[2016]383号)指出:“有追加2016年度光伏电站建设规模需求的省可提前使用2017年建设规模,追加规模在其2017年应下达的建设规模中相应扣减。”而在《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》(国能发新能[2017]31号)的附件中指出:“有关省(区、市)依据《国家能源局关于调整2016年光伏发电建设规模有关难题的通知》(国能新能〔2016〕383号)调增的建设规模计入2016年。”换言之,国家能源局在2017年7月变更了2016年12月的政策,从而增加了2017年可实施的建设规模。

基于上述理由,在SOLARZOOM智库看来,当下政策并无影响政府信誉的情形存在!光伏产业部分从业人员对于当下政府信用的质疑多为“预期中的既得利益”受损时的不理性的做法而已,我们能够理解和体会光伏产业部分从业人员的心情,但并不支持他们的看法和做法。

而关于本次政策的控制手段和具体执行细则,SOLARZOOM智库观点如下:

(1)采用数量化控制手段(建设规模“一刀切”),还是采用市场化控制手段(如“竞电价”),事实上是能源局政策菜单中的不同选项而已。数量化控制手段执行简便、见效明显,市场化控制手段执行过程耗时较长、见效也存在巨大不确定性。因此,发改委、财政部、能源局选择前者而非后者,是完全适合当下政策的根本目标的——减少增量项目的补贴,促进光伏产业健康发展,也是适合效率原则的。完全不存在所谓“典型的懒政”一说。

(2)关于“当下政策不设宽限期,没有给予合理的缓冲规模,有‘懒政’之嫌。”的说法,也是不适合行业实际情况的。众所周知,光伏产业每一次下调电价都会导致所谓的“抢装”,从而不仅无法达到减少增量项目补贴的目标,还会加大财政的负担。因此,在经历了多次政策尝试后,发改委、财政部、能源局当前“在较为保密的情况下快速出台相关政策并立即执行”的做法,值得肯定。而之所以光伏产业部分从业人员存在抵触情绪,原因还是在于“预期中的既得利益”受损。

(3)在本次政策后续的细则拟定和具体执行过程中,SOLARZOOM智库提示有关部门对当下已经获得备案但尚未并网投运的项目予以严格审查,并分情况予以处理。对于“已经备案但尚未采购和开工”、“已经采购和开工但尚未并网”的不同情形予以不同对待,提示后者可以优先纳入2019年及往后年份的指标,从而避免光伏产业大规模的链式违约。

【再谈光伏产业的前景】

本次出台,在SOLARZOOM智库看来,委实是国家和各政府部门在“无奈下的最佳选择”。

光伏产业,中国不仅占据了全球70%以上的制造业产能,更是在全球前十大光伏设备供应商中占据着9个席位。而光伏发电,是清洁而可再生的能源,是不存在资源掠夺的“和平能源”,更是具有中国制造优势的、可以随着“一带一路”政策走向全球的“中国能源”!光伏产业的兴盛,高度吻合国家“构筑人类命运共同体”的大政方针,光伏产业又怎能不受国家的悉心呵护呢?当下国家和各政府部门以较为果断的行政手段,快速削减增量项目补贴,一方面是处于财政上的压力,但另一方面,也是期望光伏产业能在经历了“依赖补贴”的童年时期后能快速进入“完全市场化、并可担任起国家能源革命重任”的成年期。故而,当下的阵痛,也可以说是光伏产业的“青春期烦恼”。

而我们每一个光伏产业企业、每一个光伏产业人士,更应当值此光伏产业的变革,加强对自身的修炼,通过不断提高专业水平、降低各环节成本,获得在未来更好的成长。而我们要做的,恰恰是转变思维模式,摆脱对补贴和政策的依赖,以自身过硬的实力迎接2020年后“光伏产业平价上网大周期”和“第三代人类能源消费超级大周期”的最终到来!

光伏产业的全体同仁,让我们一起磨炼坚强的意志,让我们一同为国家能源独立、为人类进步而做出卓越的贡献!

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